《反跨境腐败法（草案）》二读在即
批判法的小学生 2026-11-02 15:03:38

我们设想这样一个场景：一家云南民营果品企业，境内外员工总共只有30人。为了开拓东南亚市场，企业在越南设立了一家销售子公司，雇用了3名当地员工。中国总部负责水果采购、出口和冷链运输，越南子公司负责当地进口、仓储和销售，具体报关手续则委托当地代理办理。

一天，一批鲜食葡萄运抵越南边境口岸。企业已经提交有关报关和检疫材料，货物却迟迟未能放行。当地报关代理私下告诉企业负责人，口岸有人暗示，只要支付一笔没有正式收费依据的“协调费”，手续就能尽快办妥。

葡萄还在冷链车上，超市约定的交货时间越来越近。每多滞留一天，企业就要承担额外的冷藏和运输费用，葡萄品质也可能下降，甚至整批货物被拒收。对于这样一家小企业，一笔订单的损失就可能影响整个季度的利润。

怎么办？中国总部没有专职法务部门，也没有长期聘请的境外合规律师，平时由财务负责人兼管合规事项。企业需要弄清楚：报关代理转述的情况是否真实？所谓“协调费”究竟是什么性质？如果代理商已经私下垫付，企业应当怎样调查、处理和报告？如果中国总部批准付款，是否还可能承担中国法律责任？

上面的场景并非我们虚构。国际商会、透明国际等四家机构共同编制的RESIST工具，归纳了22个国际商业交易中的典型索贿和勒索情景，其中第13个情景就是：易腐货物被海关扣留，只有支付现金才能放行。另外的场景包括投票、回扣、附加费等等，具体可参考国际商会的官网（https://iccwbo.org/news-publications/guide/resisting-extortion-and-solicitation-in-international-transactions-resist/）。

美国《反海外腐败法》（FCPA）甚至针对特定例行政府行为设置了便利费（facilitation payment）例外。《美国法典》第15编第78dd-1条第(b)款规定，反贿赂禁止规定不适用于为促使外国官员办理特定例行政府事务而支付的便利费或者加速费；第(f)(3)款列举的例行事务，还包括货物装卸、防止易腐货物变质等事项。当然，这一例外范围严格，并不允许通过付款取得违规审批或者不正当优待，也不排除东道国法律的约束。英国《2010年反贿赂法》则没有设置同类例外。

事实上，对于“走出去”的中国企业而言，海关才只是企业可能遇到的诸多难题之一。生产经营许可、外汇处理、劳工许可、环保安全检查、甚至警察和法院等等，都会出现各种各样“你懂的”的问题。尤其是在一些发展中国家，这些问题往往并不是仅依靠所在国的法律就能够顺利解决的，“走出去”的中国企业、尤其是中小企业对此应该深有体会。对于中国企业而言，坚守廉洁经营底线以后，怎样继续在海外合法经营，是一个无法回避的现实问题。

10月22日，全国人大常委会委员长会议决定，于11月2日至6日召开的十四届全国人大常委会第二十五次会议将审议《反跨境腐败法（草案）》。10月30日，全国人大常委会法制工作委员会进一步介绍了拟议二审稿的主要修改，包括完善工作原则、加强商业秘密和个人信息保护，以及细化企业廉洁合规管理要求。

制定这部法律具有重要意义。与此同时，如何使反腐败要求与企业经营能力、国家支持措施和国际市场环境相互衔接，关系到法律能否充分实现预期目标。

一、制定反跨境腐败法具有重要的现实必要性

首先，完善涉外反腐败法律体系，需要加强制度统筹。我国已经形成包括刑法、监察法、国际刑事司法协助法、反洗钱法等在内的相关法律制度，并加入《联合国反腐败公约》。但跨境腐败涉及多国人员、资金、证据和资产，相关职责分布于不同部门。起草机关所指出的“发现难、取证难、追赃难、定罪难”，需要更加系统的法律工具。此次草案将工作机制、案件办理、国际合作和企业廉洁合规纳入统一框架，有利于进一步提高国家治理能力。

其次，中国企业全球化经营，需要更加完善的廉洁经营保障。《2025年度中国对外直接投资统计公报》显示，截至2025年底，我国在189个国家和地区设立境外企业5.8万家，其中在共建“一带一路”国家设立的境外企业达到2.2万家。中国企业已经广泛参与海外能源资源、基础设施、工程承包、制造业和跨国供应链经营。业务规模扩大，也意味着廉洁合规、跨国调查和法律冲突问题日益复杂。草案专章规定企业廉洁合规义务，符合我国企业国际化发展的现实需要。

再次，国际反腐败执法的发展，要求我国增强自主治理和国际协调能力。2025年6月，美国司法部调整FCPA执法政策，将有关行为对美国经济利益、国家安全和企业竞争的影响，以及适当外国执法机关是否愿意且有能力调查、起诉同一行为，纳入检察官的裁量考量。这一政策说明，国际反腐败执法与国家利益、国际竞争和管辖协调密切相关。建立有效、可信的中国反跨境腐败体系，有利于我国依法参与国际反腐败治理，维护本国企业合法权益。

因此，制定反跨境腐败法正当其时。草案将保护组织和个人合法权益、维护国家主权、安全和发展利益列为立法目的，也为统筹反腐败治理与高水平对外开放提供了重要法律基础。

二、社会各界目前对该法提出了诸多完善意见

草案公开征求意见期间，全国人大常委会委员、专家学者、律师和企业实务界围绕制度衔接、企业合规、调查程序及权利保护提出了大量意见。

据全国人大常委会法制工作委员会10月30日介绍，中国人大网收到268人次提出的1263条意见，全国人大代表和基层立法联系点也提出了大量建议。根据各方面意见，拟议二审稿将进一步明确坚持总体国家安全观、遵守法定程序、尊重和保障人权等工作原则，并加强秘密和个人信息保护、完善企业合规管理要求。

从目前能够查到的公开讨论来看，有以下四组意见尤其值得关注。

（一）企业强制报告义务如何与内部调查、从宽处理衔接

第31条的核心问题，是企业发现疑点以后，究竟应当何时报告，报告以后能够获得什么法律评价。摩根路易斯律师事务所2026年9月30日发表的草案分析，专门讨论了这一问题。该所指出，第31条要求企业发现涉嫌跨境腐败问题时依法举报、报案，但尚未明确触发报告义务的金额或者证据门槛、报告时间，以及履行报告义务与第43条从宽处理之间的关系。这对企业具有直接影响。例如，一家公司收到境外代理商存在异常费用的举报，通常需要一定时间核查付款对象、交易真实性和资金去向。如果任何初步疑点都立即触发强制报告义务，可能增加企业开展内部调查的不确定性。

第43条规定自动投案、积极配合调查等情形“可以”从轻、减轻行政处罚、处分，而现行《行政处罚法》第32条对符合特定条件的主动供述、减轻危害后果等情形规定“应当”从轻或者减轻行政处罚。两者如何衔接，也需要进一步明确。我国《刑法》第164条第四款已经规定，行贿人在被追诉前主动交代的，可以减轻或者免除处罚；涉案企业合规改革也积累了合规整改与刑事司法处理相衔接的实践经验。

因此，这组公开讨论提出的重要问题是：能否进一步明确报告标准和合理核查程序，并在现有法律框架内，使主动披露、配合调查和有效整改获得更加可预期的处理结果。

（二）企业合规义务如何与规模、风险和实际控制能力相适应

第29—34条确立了企业廉洁合规义务，第45条规定了相应法律责任，如何实行分类治理因此尤为重要。

上海市锦天城律师事务所曾峥、陈伊韬在草案初评中指出，草案使企业廉洁合规由倡导性管理进一步转向法定义务，第45条对不履行义务且拒不改正的企业，规定了暂停相关业务、停业整顿或者吊销相关业务许可证等措施。该文还提出，合规抗辩、法律责任及有关经营性限制措施的制度设计，需要进一步研究完善。

这一变化意味着，即使没有实际发生行贿行为，企业不履行法定组织性合规义务，也可能面临独立的法律后果。但中国企业的规模、业务类型和境外组织形式差异很大，大型跨国集团与只有少量驻外人员的民营企业，能够承担的合规管理成本并不相同。企业对境外全资子公司、控股合资企业和非控制性参股项目公司的管理能力，也存在明显区别。

一审草案第30条已经考虑企业规模、业务范围和营业收入等因素；10月30日法工委进一步介绍，拟议二审稿将明确企业应根据规模、业务范围和风险防控等因素合理设置廉洁合规管理部门或者人员。

这一修改回应了分类管理的现实需要。后续完善的重点，可以放在如何区分普遍适用的廉洁行为底线与风险相称的组织性义务，以及如何明确整改标准、责任条件和主管机关，避免一般管理缺陷直接引发过重的经营性后果。

（三）跨境调查、证据提供与国家管辖权如何协调

我国依法维护调查和证据主权十分必要，但相关程序也需要让企业知道具体应当如何办理。

2026年9月8日，深圳市福田区人大常委会组织草案意见征集座谈会。华商律师李睿刚围绕管辖边界、阻断机制和跨境取证提出立法建议，强调依法开展国际反腐败合作与防范外国不当域外执法之间，应当做到边界清晰、程序具体、救济有效。摩根路易斯律师事务所也注意到，草案第26条与我国现行《国际刑事司法协助法》、数据安全等制度存在衔接问题，企业正常内部合规调查与受外国政府指示开展的调查，应当区别处理。

这类问题在跨国企业中十分现实。一家企业受到外国反腐败调查，外国机关要求其中国总部提交境内保存的文件和电子数据，企业可能同时面临外国调查期限与中国法律规定的证据提供程序。

草案第26条确立了维护我国调查和证据主权的重要规则；第18条第二款又规定，在重大案件中可以按照对等原则依法要求外国企业配合调查。两者共同涉及一个更深层次的问题：我国依法向境外主体提出调查要求，与限制外国机关在中国境内实施调查，应当如何在国家主权、法定管辖和国际司法协助框架下协调。

因此，关于明确审批程序、合法调查边界、国际协助渠道以及不同法域法律冲突协调机制的意见，具有较强的实践价值。

（四）新法如何与既有法律和国际公约做好衔接

这也是全国人大常委会委员在一审期间明确提出的问题。

8月27日分组审议时，谭天星委员建议加强草案与《联合国反腐败公约》及引渡、司法协助、反洗钱有关条约的衔接，发挥公约在国际反腐败合作中的作用。颜珂委员则建议，加强草案与刑事诉讼法及相关司法解释的衔接，明确对逃匿境外的腐败犯罪嫌疑人、被告人依法适用刑事缺席审判程序。

学术界也开展了相关研究。中央财经大学法学院、纪检监察研究院于9月17日组织研讨，涉及审计监督、跨国公司管理、企业廉洁合规和法律制度设计等问题；温州大学法学院于9月25日向全国人大征求意见平台提交了15条修改建议。这些意见和研究关注的具体问题各不相同，但共同反映出，反跨境腐败立法涉及既有法律体系、国际条约和企业经营规则的多重协调。

（五）其它

此外，对照一审草案及已有的条文修改研究，还有一些具体问题已经在中国理论界和实务界引起了讨论，包括：第3条关于跨境腐败的定义，是否有必要进一步区分反跨境腐败工作的治理范围与具体违法犯罪构成，明确相关法律责任和刑事管辖仍应依照刑法等现行法律确定；第5条关于依法治理和权利保障、第15条关于大数据和人工智能应用，是否可以进一步明确有关机关处理企业经营信息和个人信息的权限、必要性及程序要求，对可能产生重大不利影响的自动化风险分析结果设置必要的人工核验；第17条关于举报人保护，是否可以细化对解雇、降职、减薪等打击报复行为的禁止及救济措施；第23条关于境外证据、第25条关于跨境腐败资产处理，是否可以进一步明确境外证据来源、取得程序和审查要求，以及违法所得、转化财产和善意第三人合法权益保护规则；第27条关于国际司法协助，除现有拒绝协助规定外，是否还可以完善多国并行调查、竞争性管辖以及重复处理的协调机制；第47条关于法律施行时间，是否可以考虑为新设组织性合规义务设置适当的过渡安排，帮助企业对存量境外投资、长期代理合同和既有管理制度进行整改。

10月30日公布的二审拟议修改，已经在程序保障、信息保护和企业分类合规等方面回应了部分意见。上述问题涉及法律范围、程序保障、证据规则、资产追缴和法律实施等不同方面，可以结合二审修改情况，分别通过法律条文、配套规定和实施指南进一步完善。随着法律进一步完善，上述讨论也将为制定配套规则提供参考。

三、从条文到实践：实施中需要统筹把握的几组关系

前述意见主要着眼于具体法律规则，是中国传统实证法学要研究的问题，理论和实务界的意见已经较为清晰。但从政策定向法学和批判法学的角度来看，更值得深入研究的是，这部法律未来实施以后，将怎样影响中国企业的海外经营和我国的对外经济利益？有四组关系尤其值得中国政府、理论界和实务界关注。

（一）企业合规义务与国家支持体系之间的关系

有效的反海外腐败制度，需要企业义务、执法激励、公共服务和行业共同治理相互配合。比较法研究发现，美国、英国和法国采取了不同的制度安排，此处仅简单列举。

美国FCPA规定反贿赂禁止规则，并主要对发行人设置账簿记录和内部会计控制义务。2026年3月，美国司法部进一步出台统一的企业执法与主动披露政策，将符合条件的自愿披露、全面合作和及时有效整改，与不起诉及有关从宽处理相衔接。这项检控政策并不赋予企业普遍的法定免责权利，但使主动报告和整改具有较为明确的处理预期。

英国《2010年反贿赂法》第7条针对商业组织未防止关联人员贿赂的特定犯罪，允许企业以已经建立适当预防程序提出法定抗辩。英国司法部的指导原则明确要求，预防措施应当与企业规模、经营性质和实际风险相称。

法国《萨潘第二法》第17条则主要对符合至少500名员工、年营业额超过1亿欧元等条件的企业及集团，设置行为准则、内部举报、腐败风险地图、第三方评估、会计控制、人员培训、纪律制度和内部监督等八项组织性义务。2025年又针对部分具有特殊风险的港口设施经营者设置了不受一般规模门槛限制的特别规则。

三国制度有所不同，但共同说明：法律要求企业承担怎样的义务、企业主动纠错能获得什么法律评价、遇到经营障碍时有哪些支持措施，国家都需要做好统筹设计。

事实上，我国已经具备一定的基础。《中央企业合规管理办法》、涉案企业合规改革、商务部境外廉洁合规指引及海外综合服务平台，分别涉及企业管理、司法激励与公共服务。未来值得加强的，是这些制度之间的配套协调。商务部门要进一步完善国别廉洁风险提示和合规服务；司法机关要依法明确主动披露、有效整改的处理规则；外交部门及驻外机构应在法定职责范围内提供信息和必要协助；贸促会、商会及行业组织可探索共同应对境外索贿的机制。

事实上，国际上已有值得借鉴的实践。例如，尼日利亚一些港口长期存在索要额外费用、拖延船舶通关的问题。为帮助企业拒绝索贿，国际航运企业组成的海事反腐败网络（MACN），联合当地社会组织和尼日利亚政府建立了专门的投诉协调机制。船舶遭遇索贿时，可以向该机制报告，由当地合作机构联系港口主管部门和反腐败机构，推动依法处理。据MACN公布，截至2025年3月，该机制已将173起事件提交升级处理，收到的投诉约98%得到解决，平均处理时间从原来的7—10天缩短至1—8小时。这一实践表明，通过行业组织与东道国政府合作，可以为拒绝索贿的企业提供切实有效的帮助。对于大量缺乏境外法律和协调资源的中国中小企业而言，这种支持机制尤其值得借鉴。

（二）统一合规要求与中小企业海外经营能力之间的关系

中国企业出海主体多元，相同的组织性合规要求可能对不同规模企业形成明显不同的成本影响。2024年，我国非公有控股经济主体对外投资913.7亿美元，占当年非金融类对外直接投资流量的54.3%，非公有控股企业已经是我国海外投资的重要力量。中央企业和大型跨国集团通常已经建立相对完整的法务、审计和合规体系，一些中小企业却主要依靠少量管理人员和境外代理商开展业务。

合规制度本身具有一定固定成本。人员培训、第三方尽调、境外律师、内部审计和调查取证，不会随着营业额同比例减少。相同的组织性要求，对中小企业的相对负担可能更重。但与此同时，企业规模小并不意味着腐败风险低。开头那家只有30名员工的果品企业，由于经常办理通关、检验检疫和当地销售手续，反而可能频繁接触外国公共部门。因此，合理的合规分类既要考虑企业规模，也应考虑公共部门接触频率、行业、交易金额、目的地风险和第三方使用情况。

这里还有一个更值得注意的经营后果。例如开头这家企业认为长期设立越南销售子公司的合规成本过高，可能改为直接向独立越南进口商销售葡萄。其境外机构和直接经营活动减少，按照草案第29条主要依据境外设立机构、投资等因素确定的组织性义务范围，法律责任结构也可能发生变化。但由独立进口商继续办理同样的清关手续，并不能证明整个交易链条的腐败风险已经降低，而只不过是将腐败风险转嫁出去，企业的利润当然也随之会受到影响。分类治理不仅要避免给中小企业增加不必要的固定成本，也要防止合规压力推动企业转向更加不透明的经营方式。

（三）统一廉洁标准与东道国市场环境之间的关系

中国一些重要海外经济利益所在市场，可能同时具有较高的廉洁经营风险。2025年，我国与共建“一带一路”国家货物贸易达到23.6万亿元，占全国货物贸易总额的51.9%；对共建国家直接投资460.5亿美元，占全年对外直接投资流量的21.6%。对外工程承包的联系更加直接。商务部数据显示，2025年我国对外承包工程完成营业额1788.2亿美元，其中在共建“一带一路”国家完成营业额1526.3亿美元，占比85.4%。这些数据说明，共建国家在我国海外基础设施和工程建设中具有重要地位。

但与此同时，不同东道国的公共治理环境存在明显差异。透明国际2025年清廉指数中（满分100分），新加坡为84分、马来西亚52分、越南41分、哈萨克斯坦38分、印度尼西亚34分、巴基斯坦28分、柬埔寨20分，非洲和拉美整体也属于重灾区。尽管该指数仅反映公共部门腐败感知程度，并不能直接代表中国企业遭遇索贿的概率，但可用于观察不同市场的廉洁环境差异。

国际实证研究已经注意到这种差异可能改变反贿赂法律的经济效果。Lorenzo Crippa在《国际组织评论》发表的研究，分析了3871家企业2006—2011年间的投资行为。研究发现，相对于未受到同等反贿赂约束的企业，受到约束的企业在腐败程度中等的目的地，投资概率最高可高出27%；在腐败程度极高的目的地，投资概率则可能低52%。其中的经济学机制值得重视：在廉洁风险相对可控的市场，母国反贿赂法律可能帮助企业拒绝索贿；在腐败严重、合法救济不足的市场，同类规则也可能增加守法企业的经营成本、甚至促使企业退出这些国家。

简单来说，本国加大对海外反腐败监管力度，可能会导致本国企业的经济活动退出腐败程度比较高的国家、往腐败程度较低的国家迁移。而很遗憾的是，当前这些腐败程度相对比较高的国家，往往又是我国的关键矿产等重要原材料产地和工业品农副产品的销售地。中国的这一特殊经济国情，确实同美西方国家存在差异，中国学者在进行比较法研究的时候，不能忽略了对客观经济情况的考量。

OECD《2014年外国贿赂报告》分析了427起相关案件，其中57%涉及取得公共采购合同，约四分之三涉及中介。这也说明，公共采购、工程建设和第三方交易，是国际反海外贿赂治理中的重要风险领域。

我国部分海外工程、能源和基础设施项目具有重要经济价值。对于这些项目，不能简单把“风险高就退出”作为唯一的应对方式。法律实施中有必要结合国别风险、行业特点和国家海外经济利益，帮助企业通过合法投诉、行政救济、行业合作和必要的双边协调解决经营障碍。

（四）反腐败执法与企业经营行为调整之间的关系

法律实施以后，企业不仅会调整具体交易行为，还可能改变投资地点、经营结构和市场竞争方式，国际经济学研究已经识别了这种间接影响。

Chapman等学者2021年利用越南外资企业数据，发现国际反贿赂约束可能伴随通过中介实施贿赂，以及腐败活动向其他经营主体转移的现象。Crippa、Malesky和Picci于2026年发表在The Journal of Politics的研究进一步发现，随着OECD反贿赂制度执行加强，受约束国家企业的海外行贿下降，但部分未受到同等约束的竞争者，在相同市场和行业中的行贿有所增加。这种现象被称为“监管泄漏”（regulatory leakage），其基本逻辑是：一部分企业减少腐败行为或者退出高风险交易以后，市场需求并不会自动消失，其他经营者可能填补留下的空间，腐败行为也可能发生主体转移。

中国不是OECD《反贿赂公约》缔约国，但中国企业已经受到本国及相关东道国反腐败法律约束。随着我国进一步加强对企业跨境腐败的治理，一部分企业可能调整海外投资、第三方使用和内部管理方式。如果守法企业退出以后，市场由采取更加不透明经营方式的主体填补，“劣币驱除良币”的情况将大概率出现，腐败风险未必同步下降。

另一个需要关注的行为反应是企业内部调查。如果企业越主动调查，越容易发现历史问题，而主动报告和整改所能获得的处理结果又缺乏稳定预期，可能影响企业主动发现问题的积极性。

因此，法律实施中既需要有效约束违法行为，也需要形成鼓励真实调查、主动披露和有效整改的激励机制。

评价反跨境腐败制度的效果，不能只看案件数量和处罚数量，还应当关注真实腐败风险、企业主动治理、海外经营结构以及市场竞争状况是否发生变化。

对于这些问题，可以依托草案规定的国家工作机制开展持续评估，并通过配套政策、公共服务和国际合作不断完善制度安排。

四、结语

制定反跨境腐败法，是我国完善涉外法治体系、提高跨境腐败治理能力的重要进展。

法律能否达到预期效果，既取决于违法行为能否得到有效惩治，也取决于企业能否以合理成本依法经营，以及国家是否具有与企业义务相配套的支持和协调机制。

回到开头那家只有30名员工的果品企业。我们希望，它在境外遭遇索贿时，能够有渠道报告、有办法维权；发现内部问题时，能够主动调查、依法报告并获得合理处理预期；面对不同国家的法律要求时，也有明确的协调程序。而这些，是国家治理需要建立的一整套系统性工程，并不是仅仅通过颁布一部法律就能够解决的。

对于企业而言，廉洁经营应当成为提高国际竞争力的长期能力。对于国家而言，反跨境腐败制度既要维护法律的严肃性，也要为守法企业参与国际竞争创造必要条件。

让中国“走出去”的企业既不退出相关市场，也不参与或屈服于当地腐败，值得成为这部法律实施中持续努力实现的重要目标。

发布时间：2026-11-01 14:05:38

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《反跨境腐败法（草案）》二读在即

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